发展研究 | 充分挖掘数据要素潜力 加强测绘地理信息高质量供给

数据本身和数字化驱动缘何有如此效用，竟成为加速我国经济社会高质量发展的关键一环？事实上，数据是对客观世界状态的一种记录，通过数据的聚集可以对客观世界的动态变化进行描述，不同的聚合规模决定了不同的状态呈现，不同的聚合方式催生出不同的描述角度。因此，随着我们对数据本身认识的不断深入，数据早已摆脱数据库组分的简单定位，而逐渐成为具有海量规模、多样化结构、高速增长等特征并蕴含高经济价值的，被看作是一种与劳动、资本、土地、知识、技术、管理等生产要素并列的新型生产要素。2022年12月中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中就对数据这一新型生产要素进行了重新定义，它是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。

为此，根据数据化驱动模式对于数据本身规模、质量的基本要求，进一步明确测绘地理信息的数据要素定位，并以建设基础设施、丰富资源供给、拓展应用场景为重要抓手，充分挖掘测绘地理信息作为数据生产要素的巨大潜力，加强产品和服务的高质量供给，将是推动测绘地理信息更好地服务和支撑国家建设数字经济、数字社会、数字政府的整体战略，以及为自然资源管理和国土空间治理提供精准可靠的时空数据要素保障的必由之路。

（一）测绘地理信息作为数据要素的重新定位

由于测绘地理信息传统的生产流程和应用模式均是围绕“地图”这一核心概念延展的，而无论是更早时期的纸质地图还是经过数字化的地图衍生产品最主要的功能和价值就是直观的呈现空间位置信息和表达空间位置关系，因此，测绘地理信息以往常被简单地定义为一种数据资源，其聚合而成的各种形式的数据集合则作为各类时空数据库的基础组成部分。但随着测绘地理信息与人工智能、大数据、现代通信技术等不断跨界融合，其相关的成果和服务已经不限于4D产品、测绘基准和基本地图等，在供给端和需求端之间点对点的生产和应用模式也在发生转变。与之相对应的，测绘地理信息在各类数据之间发挥的“纽带”作用则越来越凸显。

与传统生产要素相比，数据要素一般在配置资源方面具有明显的优势。而测绘地理信息除了具备一般数据可重复使用、非排他性等特征，还具有渗透性强、带动性大、耦合作用显著等优势，对其他生产要素具有放大、叠加、倍增作用。其与高新信息技术融合集成后形成的产品和服务可以全方位赋能实体经济，在实现数字产业化的同时，推动传统产业实现产业数字化，提升全要素生产率。因此，以潜在应用价值和资源配置效率作为重要衡量标准，测绘地理信息已经成为支撑和保障经济社会高质量发展的重要数据要素。

（二）测绘地理信息作为数据要素的价值释放

2022年2月，自然资源部办公厅印发的《关于全面推进实景三维中国建设的通知》中提出“实景三维作为真实、立体、时序化反映人类生产、生活和生态空间的时空信息，是国家重要的新型基础设施，……，为数字中国提供统一的空间定位框架和分析基础，是数字政府、数字经济重要的战略性数据资源和生产要素。”《数字中国建设整体布局规划》中则明确将推进实景三维中国建设、大力推进北斗规模应用作为夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合的重要举措。这一系列政策文件的内容表述进一步阐明了以位置数据和三维地理信息数据为代表的测绘地理信息数据的获取和应用对于推动经济社会高质量发展的巨大价值。

为准确理解和把握习近平总书记关于“当前，全球数字化发展日益加快，时空信息、定位导航服务成为重要的新型基础设施”这一论述的精神实质，以及深入贯彻落实国家围绕数字中国建设做出的构建新发展格局、推动高质量发展的具体战略部署，需要加强测绘地理信息高质量供给，最大程度地发挥测绘地理信息作为数据生产要素的价值。这就意味着，在进一步加强测绘地理信息数据资源建设，努力提升数据资源规模和质量，不断激活测绘地理信息数据潜能，有效释放其在定义空间位置和表达空间关系方面的核心价值的同时，要以实现“为数字中国提供统一的空间定位框架和分析基础”为目标，推进现代测绘基准、实景三维中国、智慧城市时空大数据平台建设，构建国家统一的时空信息基础设施，全面赋能经济社会发展。

目前，测绘地理信息相关产品和服务已经发展成为由航空航天遥感技术、卫星导航定位技术和新一代信息技术共同驱动，用以提升国家空间治理整体能力的重要抓手。尤其是以大数据、人工智能、虚拟现实（VR）、云计算为代表的新兴信息技术，为测绘地理信息获取与处理、海量数据管理与服务提供了新的技术推动力。有鉴于此，加快建设以新一代大地基准、测绘地理信息人工智能知识库、遥感影像智能解译样本库、智慧城市时空大数据平台等为代表的新型信息基础设施，丰富测绘地理信息数据资源，拓展测绘地理信息应用场景，将极大地加强测绘地理信息的高质量供给，从而促使数据消费应用端得到不断深化和拓展，催生新的产业形态和服务模式。

第一，加快推进测绘地理信息新型信息基础设施建设。一是在北斗导航定位芯片技术攻关获得重大突破，全国卫星导航定位基准服务系统已经基本实现向全社会提供厘米级实时导航定位服务的基础上，围绕北斗三号全球卫星导航系统，全面构建新一代大地基准，面向自然资源管理和国土空间治理精细化、立体化等的要求，提供统一的空间定位参考框架，将存量基础地理信息数据库所具备的国土空间二维平面定位框架功能，扩充为国土空间三维立体定位框架功能，并进一步提高其应用便捷性。二是加快测绘地理信息人工智能知识库建设，构建以知识为引导、算法为基础的混合型智能计算范式,实现对海量空间地理数据的表达推理和未来发展趋势预测，智能化地解决复杂的现实问题，为全方位促进人工智能与空间信息技术的深度融合应用奠定坚实基础。三是建立全国遥感影像智能解译样本库，提升基于多源调查与监测成果的自然资源全要素信息快速提取与智能解译能力。结合新型基础测绘对各类地理实体“只测一次”的发展要求，针对不同类别、不同区域的地理实体特点，建立涵盖不同数据类型、不同波段、不同尺度的地理实体识别解译样本，同时建立样本标准化存储、索引与管理规则，形成开源共享的语义化地理实体识别解译样本库。四是加快构建具备数据服务、接口服务、功能服务、计算存储服务、知识服务能力的智慧城市时空大数据平台，在推进基础时空数据向实景三维数据升级的同时，促进基础时空数据、公共专题数据、物联网实时感知数据、互联网在线抓取数据等的融合应用。

第二，着力提升测绘地理信息及相关数据资源的获取和运用能力。一是在进一步强化“空天地海”一体化测绘地理信息数据采集能力的同时，不断丰富高精度、高效率、自动化、海量数据信息的采集手段，并全方位融合融入经济社会各领域、生产-流通-消费全过程的测绘地理信息数据资源，逐步构建起具备规模大、种类多、现势性好、空间覆盖面大、空间分辨率高等特点的测绘地理信息数据资源集。二是不断加强大数据、人工智能等相关学科领域与测绘地理信息领域的技术融合创新，以技术创新推动数据实践应用，不断促进包含手机信令数据、通讯基站数据、智能交通轨迹等在内的各类结构化、非结构化的多源数据与测绘地理信息数据的集成应用，使测绘地理信息在各类数据间扮演好“核心要素”和“中间人”的角色，使以测绘地理信息相关技术为基础支撑的系统、平台更多地承担和拓展各类信息载体和服务窗口的作用。

第三，努力拓展测绘地理信息数据应用场景。一是围绕5G基站、特高压、新能源汽车充电桩、大数据中心、工业互联网、智慧能源系统等新型基础设施建设，以及综合交通枢纽和物流网络、城市群和都市圈轨道交通网、全国干线油气管道、水利基础设施等传统基础设施建设的需要，充分发挥测绘地理信息在智能化可视化空间规划、空间布局、空间分析与管理等方面应用优势，为数字中国建设打造统一的时空基底。二是围绕提升国家治理体系和治理能力现代化的需要，加快推进实景三维中国建设，加强遥感影像变化监测技术创新，推动基于北斗的GNSS接收机、定位芯片等导航定位装备的产业化应用，强化基于位置的虚拟现实（VR）、增强现实（AR）等技术应用，充分发挥高精度地理信息数据及相关技术在支撑环境治理、促进精细化管理等方面的基础保障作用，为保障国家粮食安全、推进新型城镇化建设、加快乡村振兴等提供强有力的技术支撑。三是加快建立健全以无人测绘、地理信息大数据等高新技术为支撑的测绘地理信息应急保障体系，不断提升其采集、分析大数据及辅助决策的能力。四是通过测绘地理信息与5G、物联网、人工智能、大数据等高新信息技术深度融合，促进基于三维地理信息和位置数据的新产品、新服务不断涌现，全方位、全角度、全链条地赋能农业、制造业和运输业等传统产业，加快产业数字化进程，提升全要素生产率，通过数字经济惠及大众。

（一）强化创新支撑

面向测绘地理信息工程建设和成果应用的技术需求，以跨界融合、泛在感知、智能自主、精准服务为基本特征，加强测绘地理信息基础理论和技术自主创新。包括实景三维、地下水下测绘、数据库建设、质量控制等理论研究，关键核心技术攻关和重大装备研发，测绘地理信息技术与5G、人工智能、大数据、云计算等高新技术的融合应用创新，卫星导航定位、位置智能感知、实景三维建模与地理信息安全防控技术等方面的原始创新。

（二）统筹安全发展

围绕测绘地理信息在获取、处理、流通和应用全流程中的高效防护，进一步修订完善测绘地理信息法律法规和政策，从被动“遇见”向主动“预见”进行转变。建立测绘地理信息数据分级分类保护制度，明确各类测绘地理信息数据应用场景，加大脱密测绘地理信息产品供给。积极推动数字水印、安全控制和国产密码等技术的合理融合应用，形成对涉密测绘地理信息保管、提供、使用全流程、全覆盖的可信分发、可控使用和过程溯源技术体系。

（三）加强统筹协调

与时俱进地调整国家与地方工作分工，按照“只测一次、多级复用”的原则，强化国省市县各级之间的工作和资源统筹，尽量避免出现对测绘地理信息资源获取的重复投入、重复开展。建立健全和严格执行信息共享制度，畅通信息共享渠道，避免“信息孤岛”的出现。调整测绘地理信息相关规划、年度计划编制方式，增强规划、计划执行的刚性约束，确保测绘地理信息的重点任务和重大工程高效落地。对计划指标体系内容和表现形式进行优化，使实景三维中国建设、地理实体数据库建设与更新等更能体现测绘地理信息高质量供给的指标内容得到充分体现。

来源：自然资源部测绘发展研究中心；作者：王维