【发展研究】贯彻党的二十大精神 推进测绘地理信息高质量发展

本文作者为自然资源部测绘发展研究中心刘芳。文章于2023年获得中心“学习贯彻党的二十大精神”主题征文优秀论文二等奖。

      （一）为经济社会发展配置数据资源

       党的二十大报告提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，加快建设网络强国、数字中国。加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。2023年全国自然资源工作会议明确，要发挥测绘地理信息作为新型生产要素、新型基础设施的作用，加快实景三维中国、智慧城市时空大数据平台建设，推动时空大数据与自然资源管理深度融合，实现以数据换资源，以数据换空间，更好地服务数字中国建设，赋能绿色低碳发展。

       “配置数据资源”是进入数据时代，数据成为生产要素后，地理信息在服务经济社会发展方面的一种新模式。从提供测绘产品到配置数据资源，这要从两个方面来理解。第一，明确“配置”的含义。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确要“加快培育数据要素市场”，从推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护三个方面进行了部署。测绘地理信息落实以上要求，一是要推进基础地理信息资源的供给和开放共享；二是要重视市场作用，大力发展地理信息产业，提升地理信息数据资源价值；三是要重视地理信息数据与其他数据的整合，完善数据安全保护基础制度。第二，明确地理信息作为“数据资源”的含义。改变现有测绘地理信息生产服务体系所追求的最终服务产品是纸质的、或者数字的类“地图”产品的概念。地理信息作为数据资源而非产品，意味着全面融入经济社会各领域，也通过自身的生产-流通-消费行为产生直接经济价值。

      （二）为自然资源管理提供基础支撑

       党的二十大报告指出，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。2023年全国自然资源工作会议明确，持续推进智慧国土建设与应用，全面建成国土空间基础信息平台，以国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为基础，推动国土空间治理数字化转型。推动时空大数据与自然资源管理深度融合，实现以数据换空间。并在多项任务明确了“带位置”“上图”的要求。例如，随着“三区三线”划定和国土空间规划编制实施，各地将全部足额带位置逐级分解下达耕地保护和永久基本农田保护目标任务，确保“数、线、图”一致落实到具体地块，纳入国土空间“一张图”管控，并作为刚性指标实行耕地保护责任目标考核。加强设施农业用地管理。在自然资源部指导下，各地将进一步细化管理规定，明确用地标准、上图入库、监督管理等要求。

       自然资源部的重要任务是推动国土空间治理的数字化转型，其重点是实现自然资源部各类数据的整合，打通各数据间的壁垒，实现整合、兼容和共享。而整合的关键是要在统一的空间定义中进行。这也是“三区三线”划定，耕地保护和永久基本农田保护任务、设施农业用地等带位置下达要求落地的基础。统一的空间定义的实现，便是测绘地理信息的法定职责。

      （三）为国土空间治理确定定位基准

       2023年全国自然资源工作会议指出，国土空间具有唯一性。强调统筹平衡各类空间需求，必须在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中进行，对边界、规模、布局、结构和强度进行管控，确保空间布局不冲突、数据总量不突破。强调强化测绘基准服务能力。自然资源部门将加强测绘基准服务和北斗产业化应用，统筹构建全国卫星导航定位基准站“一张网”，提升北斗高精度定位导航服务能力。

       依托国土空间规划“一张图”系统加强实施监督，实现空间布局不冲突，最基础最重要的是要有权威、统一、唯一的空间基准。空间基准和标准时间一样，是一个国家的基础度量系统，也是测绘的法定职责。因此，全国自然资源会议明确要强化测绘基准服务能力，统筹管理国家空间基准体系，为国土空间规划“一张图”的实现提供基础条件，也为耕地保护、用地管理等其他各项业务“带位置”“上图入库”要求等实现提供可能。

      （四）为国家安全提供服务保障

       党的二十大报告指出，国家安全是民族复兴的根基。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。2023年全国自然资源工作会议指出，传统的测绘管理方式和手段难以适应高精度卫星定位、高分辨率卫星遥感和人工智能、大数据以及自动驾驶技术等的发展，地理信息安全管理制度面临挑战。我们要强化测绘地理信息安全监管，为数字中国建设保驾护航。推进测绘地理信息数据产权、授权和安全治理等基础制度创新建设，推广安全可信的地理信息技术和设备。制定智能网联汽车时空数据安全处理和传感系统安全检测方面的强制性国家标准；加强卫星导航定位基准站安全管理。健全基础测绘和重大测绘项目的数据安全保障措施。

       测绘地理信息贯彻落实以上要求，主要做好两大方面工作。一是保障地理信息安全。地理信息数据是数据要素的重要组成部分，尤其是测绘地理信息新技术、新手段的使用，亟待加强监管，创新制度，强化测绘地理信息关键技术革新，解决“卡脖子”问题，实现重要生产软硬件的国产化。二是要为国防建设、国家发展安全提供保障。当今世界正处于百年未有之大变局，局部冲突不断，而高精度地理信息是当今军事斗争重要的信息组成部分。俄乌战争已经证明，数字空间正在成为与地理空间同等重要的战场。我们必须强化高精度地理信息动态获取，不仅仅是国土空间范围，还包括一些国际重点、热点地区，做好地理信息数据储备，做到知己知彼，为应对各类风险挑战提供信息支撑。

       党的二十大对测绘地理信息提出了新要求，贯彻落实党的二十大精神和自然资源工作新定位，我们必须创新发展思路、工作理念、工作格局、业务布局、工作措施，从而实现测绘地理信息的转型升级和高质量发展。当前最关键的是转变理念，统一认识。

      （一）强化政府宏观管理意识

       2018年机构改革后，测绘地理信息局并入新组建的自然资源部。《测绘法》赋予的职能职责没有改变，但测绘地理信息的管理思维和逻辑却发生着重要变化，服务经济社会发展方式方法也应该发生变化。测绘地理信息必须坚持国家立场、强化行政意识。从以项目、技术等微观管理为主向以政府宏观管理为主转变，切实提升政府管理意识和效能。为此，要做好以下三方面。

       第一，做好资源配置。测绘地理信息作为自然资源管理组成部分，重点是要通过政策手段实现资源有效配置。地理信息与土地、矿产、海洋是国民经济和社会发展的重要保障要素。作为主管部门，需要通过制定政策、完善标准等手段促进资源的有序流动。虽然地理信息作为数据生产要素，和其他要素相比，有其特殊性，但从政府部门管理角度，其内在逻辑是一致的。

       第二，管理国土空间位置定义。自然资源部履行党中央赋予的职能职责，通俗来看主要有两个方面：一是提供要素保障，二是引导和规范作用。引导和规范体现在两个方面。一方面，体现在空间位置的规范，经济社会发展各领域活动需要在统一空间定义中进行。另一方面，体现在国土空间管制规则，保障国土空间在合理利用的同时，不被破坏，通过空间规划和管制规则来实现。而第一个作用就是测绘的基本职能职责。维护国家空间位置定义的权威性，是重要的政府管理职能。类似调查监测是为了摸清自然资源家底，动态掌握自然资源发展规律而获取、搜集、处理数据。测绘地理信息是为了维护国家空间基准稳定性，空间位置关系定义的统一性，都是为履行职能职责服务。

       第三，支撑自然资源管理。经过多年发展，测绘地理信息系统拥有雄厚的技术积淀，正在参与自然资源调查监测等工作，为自然资源管理提供技术支撑；测绘地理信息系统拥有测绘基准体系、基础地理信息数据库等主要测绘成果，为优化国土空间格局，推进绿色低碳发展提供有效支撑。当前自然资源管理和国土空间治理正在向精细化、智能化发展，智慧国土建设已经提上日程，国土空间规划提出统一底图要求，“带位置”已经明确，测绘地理信息按照自然资源管理工作定位，将测绘地理信息管理逻辑统一到自然资源“统一”管理的基本行政逻辑上来，在统一位置管理、统一技术支撑方面发挥作用。将测绘地理信息作为自然资源要素保障重要内容统一到自然资源部对自然资源要素保障和治理的统一要求上来。同时，也正是精细化要求，必须将测绘地理信息相关工作依托自然资源管理体制优势延伸到乡镇，将其触角沿向基层，使基层也能享受高质量的测绘地理信息服务。

       （二）树立数据意识

       大数据时代，数据正成为经济社会各领域和生产-流通-消费各环节须臾不可分、维护其正常运行的生产要素。地理信息数据资源作为“数据”资源的组成部分，全方位融入经济社会各领域、生产-流通-消费全过程，地理信息不仅仅作为“产品”存在，而是数据生产要素，可直接产生经济价值。例如，网约车、外送服务等就是地理信息在服务领域产生直接经济价值的例子。树立数据生产要素意识，需要做好以下两方面工作。

       第一，实现地理信息生产体系变革。地理信息数据要成为生产要素，需要具备规模大、种类多、现势性好、空间覆盖面大、空间分辨率高等特点。当前业已形成的测绘地理信息生产服务体系显然不能满足这一要求。目前在行业内仍然被许多专家津津乐道的“更新周期”、“测绘成果”等概念均需要做出颠覆式的重新诠释和解读。要立足现有测绘地理信息技术手段，大力推进新型基础测绘试点、地理实体测绘，加强实景三维中国建设，并积极探索众源测绘模式，统筹政府和市场，协调各行业，不断丰富地理信息数据。

       第二，主动承担数据整合职能职责。数据需要通过整合、叠加、综合分析才能满足各方面需求，释放其推进经济社会发展潜力。测绘地理信息要发挥擅长数据处理、加工的特色，主动承担起自然资源内部数据整合的职责，不断丰富自然资源公共数据服务。目前，测绘地理信息已经在国土空间调查、空间规划等发挥了技术支撑作用，还需要进一步发挥在自然资源各类数据整合共享方面的作用。

      （三）树立市场意识

       纵观测绘发展史，原诞生于军事领域的测绘，长期主要由政府承担、开展，直到20世纪90年代才有市场主体参与。之后，地理信息产业得到快速发展。目前，我国地理信息社会化服务供给责任呈现出由政府和市场共同承担、以市场供给为主的特点。其中，政府部门从事地理信息服务人员大约有2.7万人，市场主体大约有近50万人从事这一工作。与此同时，我国地理信息需求来源则刚好相反，呈现出以政府需求为主，市场需求（或者社会化需求）为辅的特点。据反映，行业市场主体完成的业务量中，大约有80%来自于政府和军队需求；同时，政府各部门所属以测绘为主营业务的事业单位完成的业务全部来自政府和军队需求，保守估计至少占到全部政府需求的10-15%。两项相加，行业总需求中，政府需求至少占90%以上，只有不足10%的需求来自社会或者市场。另外，伴随着我国政府机构和事业单位改革的不断深入，政府部门提供地理信息服务的人员规模迅速增大的可能性几乎不存在，扩大政府地理信息数据资源供给能力的可能性也相应微乎其微。因此，培育地理信息社会化需求，并通过市场满足需求成为未来的必然趋势。

       第一，优化市场主体发展环境。要降低准入门槛，提高审批效率。不断深化“放管服”改革，完善各项制度标准。培育地理信息技术和多元化的应用场景，构建开放高效的地理信息数据要素市场生态体系。第二，保障地理信息安全。习近平总书记指出，重点加强数字经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现核心技术、重要产业、关键设施、战略资源、重大科技、头部企业等安全可控。

       党的二十大擘画了中国式现代化的宏伟蓝图。我们要全面贯彻党的二十大精神，按照新时代新征程自然资源管理工作定位，强化政府管理思维，树立数据意识、市场意识，以思想意识和工作理念的转变带动生产体系、工作任务、管理方式等全方位变革，推进测绘地理信息工作的转型升级，实现高质量发展。

       第一，丰富地理信息数据供给。按照数据来源简单分类，数据主要分为公共数据、企业数据、个人数据。随着数字经济的快速发展，由企业和个人提供的数据占地理信息数据总量的比重将越来越大。地理信息数据有其他数据的共同性，同时也有一些特性，尤其是与军事战争、国家安全紧密联系。因此，测绘地理信息部门要聚焦提供基础、好用的公共数据，为市场数据提供做好补充和衔接。一是测绘基准数据。基准数据定义任何实体的绝对位置，是国家行为，有着权威性。二是基础地理信息数据库。符合国家标准的基础地理信息数据库规定了国土空间中事物或者现象相互之间的基本空间关系定义，是处理事物或者现象相互之间空间关系的根本依据。如上文所说，这是符合数据时代的测绘地理信息生产服务框架体系，为数字中国、数字政府、数字社会提供统一的时空数据基础底板。

       第二，推进地理信息公共数据开放共享。数据的可流通性是数据要素发挥潜能的前提和基础。而公共数据的开放共享则可以加速这一进程。发达国家也以公共数据的开放应用激活数据要素市场。例如，2013年，韩国向社会开放300种包括交通、天气等在内的国家数据，取得了良好的效果，短短四年内数据开放量增加了3.14倍，并且设立数据安全和隐私立法的保护，推动韩国数据市场的发展。英国也通过激发数据流动、共享和创新应用使英国政府、企业和个人受益，为国家带来了数千亿的经济增加值。地理信息数据的开放共享是长期以来的难题，各地也有很多探索。数据时代更强化了这一需求。一是横向共享。通过构建开放共享标准化体系，实现不同部门之间地理信息数据的共享。二是纵向联通。要建立基础地理信息数据的逐级上交机制，实现国家、省、市、县的数据互联互通。三是推进地理信息分级分类开放。按照有关国家数据规范，建立地理信息数据分级分类清单。对国家安全及公共利益无危害的地理信息数据，以数据包或API接口方式实现无条件的开放共享；一旦泄露对国家安全及公共利益可能存在轻微危害的，利用区块链、隐私计算等技术实现有限制的开放共享；一旦泄露对国家安全及公共利益存在一般危害或严重危害的，严禁对外开放。同时，加快地理信息脱密脱敏处理技术研发应用。

       第三，强化制度标准供给。习近平总书记指出，要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。“数据二十条”的出台，将加快构建我国数据基础制度。测绘地理信息部门要在数据基础制度的框架下，结合测绘地理信息数据的特点，建立健全地理信息数据各项政策制度、标准规范。一方面，完善测绘地理信息基础制度。数据时代将充分发挥社会力量、将众源测绘模式纳入测绘数据获取处理应用流程，发动群智群力提升测绘数据获取效率。因此，主管部门针对众源测绘等新模式建立标准规范，包括数据获取、处理、分类等标准体系，为数据的共享、流通和应用等奠定基础。另一方面，建立地理信息数据产权制度。结合测绘地理信息数据特点，研究建立测绘地理信息数据产权制度及分级分类确权授权、测绘地理信息数据流通准入规则、质量标准化体系等推进数据流通交易的各方面配套制度。

       第四，严守地理信息安全底线。严守安全底线，保障测绘地理信息数据安全，政府部门要从以下几方面入手。第一，加强行业监管。完善测绘资质管理，推进测绘行业信用管理政策研究，加快研究和应用符合数据时代技术环境要求的监管手段，建立以“清单”和“信用”为中心的安全监管体系。第二，加快地理信息关键核心技术攻关。通过技术自主创新统筹地理信息数据安全和应用。第三，推进地理信息软硬件自主可控。推广应用安全可信的测绘地理信息技术和设备。