本文作者为自然资源部测绘发展研究中心贾丹。文章于2023年获得中心“学习贯彻党的二十大精神”主题征文优秀论文二等奖。
一、“数字中国”的发展
“数字中国”的提出是信息技术革命的产物。20世纪90年代，互联网的兴起带来了全新的网络世界，1995年，美国总统比尔·克林顿提出“信息高速公路”国家战略计划，1998 年美国副总统戈尔发表演说正式提出“数字地球”(Digital Earth) 概念。在我国最先反应的是学术界，为回应“数字地球”正式提出“数字中国”这一相对应概念，并对中国自然资源开展数字化研究。1999年在北京召开了首届国际“数字地球”大会,之后，与此相关的概念如“数字中国”“数字省区”“数字城市”等成为热门话题，“十五”期间许多省市开始把“数字省区”“数字城市”等作为经济社会发展的重要战略，这应是“数字中国”建设萌芽阶段。“十一五”“十二五”是“数字省区”“数字城市”建设的高潮，多地都开展了“数字城市”建设，建立了面向政府、企业、社区和公众服务的多样化信息平台与信息应用系统，智慧城市这是“数字中国”建设的地方实践阶段。2017年，党的十九大报告正式提出建设“数字中国”的战略构想，2020年，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，正式将“加快数字化发展”，建设“数字中国”写入其中，标志着“数字中国”建设进入国家战略，全面开展建设。2021年，“十四五”规划和2035年远景目标纲要专篇部署“加快数字化发展建设数字中国”。2022年，党的二十大报告中明确作出“加快建设数字中国”的部署安排。2023年2月27日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，提出了新时代数字中国建设的整体战略，明确了数字中国建设的指导思想、主要目标、重点任务和保障措施。
二、“数字中国”视角下的测绘系统业务发展
加快数字化发展步伐，全面推进“数字中国”建设，是以习近平同志为核心的党中央站在全局高度，科学把握发展规律，着眼实现高质量发展和建设社会主义现代化强国作出的重大战略决策。“数字中国”建设经历了萌芽起步、地方实践、国家战略三个阶段，现已成为我国国家信息体系建设的标志。测绘工作是为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护提供基础性、公益性服务的事业，同样在“数字中国”建设中扮演着至关重要的角色。为了满足不同时期“数字中国”建设需求，尤其是机构改革前，测绘行业部门通过业务变革等，不断演变提供了多样化技术产品和服务。
（一）“数字中国”萌芽期的测绘业务
“数字中国”的萌芽源于“数字地球”。这一阶段，大家对“数字地球”认识还处于狭义阶段，普遍认为“数字地球”是以遥感（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）等空间信息技术为主要手段，是地球实体在计算机中的虚拟表达。数字地图和数字影像是"数字地球"核心和基础框架。基于这种认识，1998年，“数字地球”提出后，原国家测绘局最先开展行动，于1999年底，启动由投资近2.6亿元的国家基础测绘设施项目，并在2000年全国局长干部会议上明确提出，测绘系统今后一个时期的主要任务是构建“数字中国”基础框架。通过重大项目实施，开展了基础地理信息数据库建设和数字产品生产线的研制，并陆续在全国33个测绘单位开展技术成果应用与转化，推进了测绘生产组织结构调整、技术改造及测绘产品模式变革，形成1个国家级基础地理信息中心和31个省级基础地理信息中心，以及以正射影像（DOM）、数字高程模型（DEM）、数字栅格地图（DRG）、数字线划图（DLG）等4D产品为主体的数字地图。同时，各专业部门、各地区都纷纷提出数字化计划，数字国土、数字海洋、数字省区、数字城市等。截至2002年，我国近百个城市推出了数字城市计划，超过16个省区提出数字省区计划，还有为综合治理与管理服务的大河流域的数字长江、数字黄河、数字海河也提到日程。由于技术的发展制约和当时的认知,在这一阶段，数字中国、数字区域等的建设基本都是区域性的测绘数字化工作。
（二）“数字中国”地方实践阶段的测绘业务
数字中国的地方实践主要是地方开展的数字省区、数字城市建设，时间集中在“十一五”、“十二五”期间，这一时期，随着空间信息基础设施（包括空间基础设施和信息基础设施）的发展和技术的推动，各地对数字省区、数字城市的理解逐步从狭义走向广义。“数字省区”建设中，以“数字福建”为典范，不再局限于地理信息或政务领域，而是向着“数字化、网络化、可视化、智能化”目标开展数字化实践。大多数“数字城市”建设也不仅仅停留在对城市实体的计算机虚拟表达，而是不断探索实践通过城市信息基础设施建设，开发、整合、利用各类信息资源，实现城市经济、社会、生态各个运作层面的网络化和数字化。数字省区、数字城市建设中地理空间框架仍是“基石”和核心，为推进数字城市建设，2006年国家测绘地理信息局正式启动数字城市地理空间框架建设试点工作，明确建设多尺度、多分辨率、多种类的城市空间数据体系，构建统一的城市地理信息平台，为其他专业信息的空间定位、集成交换和互联互通提供集成和标准的二次开发接口。截止到2012年，全国有270多个地级市推进数字城市建设，其中125个已建成并在60多个领域得到广泛应用。在数字城市建设基础上，基础型和应用型等信息系统和各类信息资源进一步开发利用，城市建设领域逐渐显现出智慧化一面。随之，以住建部和国家测绘地理信息局为主，都相继开展了智慧城市建设试点计划。
（三）“数字中国”国家战略期的测绘业务
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新一代信息技术对治国理政、民族复兴的战略支撑作用，赋予数字中国全新概念，并迅速纳入党和国家各项战略规划中，提出加快数字化发展和建设数字中国的具体目标。“数字中国”包含了国家战略意义上的国家信息化建设纲领，包括互联网+、信息技术与经济社会发展深度融合、实施大数据战略等待。这一时期，国民经济和社会发展的领域如政府决策、城市规划、环境监测、卫生防疫、社会经济统计、人口管理、资源管理、交通管理、物流管理以及位置服务等等诸多方面对测绘地理信息需求爆发式增长。为了满足数字中国建设的全面需求，测绘行业不断创新发展。2014年，国务院办公厅以国办发〔2014〕2号印发《关于促进地理信息产业发展的意见》，分别从提升遥感数据获取和处理能力，振兴地理信息装备制造，提高地理信息软件研发和产业化水平，发展地理信息与导航定位融合服务，促进地理信息深层次应用五个方面推动重点领域快速发展。2015年6月，国务院批复同意《全国基础测绘中长期规划纲要(2015～2030年)》，首次提出新型基础测绘建设，这是为突破原有基础测绘成果无法关联大数据，难以参与空间分析与决策问题而开展的一次转型升级，主要是推动传统单一比例尺数据库向实体化、一体化时空数据库转变。2018年机构改革后，为满足未来经济社会发展和自然资源管理需求，测绘行业管理部门提出实景三维中国和智慧城市时空大数据平台的建设任务。
三、数字中国视角下的测绘业务演变特征
数字中国萌芽期，数字地理空间框架是数字中国建设的全部。省区、城市、行业以及各大河流域等的数字建设基本都是以4D为主的数字化地图产品。这一时期，数字中国地理空间框架基本搭建完成，主要包括完成全国1：100万和1：25万数字化地图、建库以及全国七大江河流域1：1万数字高程模型等，并且相继建成了一批城市级的数据库，为全社会提供离线电子地图服务。
数字中国地方实践期，数字地理空间框架不再是数字中国建设的全部，但仍然是核心业务，其通过整合其他行业数据，实现数据空间统一定位、数据集成交换和互联互通，从而开展更多行业信息系统建设和应用。数字地理空间框架由数据库变成地理信息公共服务平台，并对外提供在线服务，如各地相继建立了“天地图”公共服务平台，分不同版本向社会提供应用。服务方式由离线提供变成在线服务。数字地理空间框架数据精度变得更高。如全国基本建立1：5万，省区1：1万，大多数城市建成区1：500-1：2000数字地理空间框架。地理信息公共服务平台主要与行业部门数据进行整合并应用。当然，这一时期还存在许多问题，主要表现在数字地理空间框架仍然以4D产品形式展现，与其他行业数据在标准上融合不够，产品共享不充分。框架仍然以建设为主，不断获取更高精度的框架数据，出现重建设轻应用问题，服务也不够及时。
数字中国国家战略期，这一时期，测绘正逐步改变以往重建设轻应用的局面，重心向应用服务转变。服务重点也逐步发生变化，从以服务数字政府和行业为主向为经济社会发展提供全方位服务转变。产品和服务由以4D为主的产品形式向地理实体转变，由二维逐步向三维表达转变。如测绘地理信息在政府部门管理和决策系统、数字城市、智慧城市、智慧交通等领域发挥着越来越重要的基础作用，并与自然资源管理、国土空间规划、应急救灾、环保监测紧密融合。在经济领域需求方面，实现了位置服务与新经济深度融合，不断产生新的业态和服务，定位监控服务成为运营车辆、船舶的标配，高精地图与自动驾驶市场深度融合，遥感技术与精细农业气象等市场融合不断加深。在社会生活需求方面，导航成为出行必备工具，基于位置的智能可穿戴设备市场也在快速增长，测绘地理信息与社会公众更加息息相关。
四、测绘支撑“数字中国”国家战略期的任务部署
建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。《数字中国建设整体布局规划》是落实党的二十大精神，把数字中国建设的决策部署转化为具体实践和实际成效。规划提出按照“夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境”的战略路径，立足数字中国建设“2522”的整体框架，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与“五位一体”总体布局深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，加强整体布局、整体推进，全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性。测绘行业部门作为数字中国建设的重要支撑者，要在数据资源保障等方面面做好任务部署和保障支撑工作。
（1）落实好实景三维中国建设任务部署
实景三维作为真实、立体、时序化反映人类生产、生活和生态空间的时空信息，是国家重要的新型基础设施。实景三维中国也为数字中国提供统一的空间定位框架和分析基础，是数字政府、数字经济重要的战略性数据资源和生产要素。2021年8月，自然资源部办公厅印发了《实景三维中国建设技术大纲(2021版)》，为切实做好实景三维中国建设工作指明了方向。2022年2月，自然资源部印发《全面推进实景三维中国建设》通知，阐明了建设实景三维中国的具体内容，为实景三维中国的建设指明了方向，划定了步骤。实景三维中国建设是面向新时期测绘地理信息事业服务经济社会发展和生态文明建设新定位、新需求，对传统基础测绘业务的转型升级，是测绘地理信息服务的发展方向和基本模式，已经纳入“十四五”自然资源保护和利用规划。未来，为了更好的支撑数字中国建设，落实自然资源部关于实景三维中国建设的两大建设目标和五大建设任务要求，测绘行业要坚持系统观念，强化顶层设计，构建技术体系，创新管理机制，形成统一设计和分级建设相结合、国家和省市县协同实施的“全国一盘棋”格局。坚持“只测一次，多级复用”的原则，在高精度实景三维数据覆盖区域基于已有成果整合、不重复生产，在非覆盖区域进行新测生产。
（2）落实好智慧城市时空大数据平台建设任务部署
城市时空大数据平台是数字中国时空信息数据库的重要组成部分，是智慧城市的基础支撑。为进一步做好智慧城市时空大数据平台建设，自然资源部修订完成了《智慧城市时空大数据平台建设技术大纲（2019版）》。智慧城市时空大数据平台作为智慧城市的重要组成，既是智慧城市不可或缺的、基础性的信息资源，又是其他信息交换共享与协同应用的载体，为其他信息在三维空间和时间交织构成的四维环境中提供时空基础，实现基于统一时空基础下的规划、布局、分析和决策，解决城市信息资源管理、社会信息资源管理和城市系统部门协同共享等问题，为建设广泛互联、深度应用、信息服务的智慧城市提供基础支撑平台。未来，支撑好智慧城市建设，助理数字中国发展，测绘行业部门必须落实好智慧城市时空大数据平台的建设任务部署。同时要切实发挥时空大数据平台基础性作用，推进建设成果广泛应用，增强测绘地理信息公共服务能力，推进城市治理体系和治理能力现代化，促进城市高质量发展。
习近平总书记特意强调青年强，则国家强。我们作为新时代的年轻人，深感责任重大、使命光荣，在为党带领全国各族人民努力奋斗取得的伟大成就感到由衷自豪的同时，将不断学深悟透党的二十大精神，用最新的理论知识武装头脑，结合自身工作，守正创新，踔厉奋发，勇毅前行，为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标添砖加瓦。
